«Unanständig»? Bundesrat verteidigt Neutralitätspolitik

Der Ukraine-Krieg hat in der Schweiz eine Debatte um die Auslegung der eigenen Neutralität entfacht. Insbesondere dem Zuger Mitte-Nationalrat Gerhard Pfister ist die Neutralität zu eng gedacht. In einem Bericht zeigt der Bundesrat auf, wie er diese auslegt.

Redaktion

Michelle Keller

Die Schweiz und die Neutralität – eine Verbindung, die uns schon im Sandkastenalter eingetrichtert wird. Wolltest du dich im Pausenhofstreit nicht einmischen, warst du die «Schweiz» und somit fein raus. Niemand hinterfragte das, so klar und korrekt schien die Neutralität zu sein. Dass die «Neutralität» der Schweiz eben nicht ganz so klar ist, zeigt der Ukraine-Krieg.

So stellen sich Fragen dazu, ob die Sanktionen oder die fehlende Unterstützung der Ukraine neutral sind. Die Meinungen dazu gehen auch in der Politik diametral auseinander (zentralplus berichtete).

Die aussenpolitische Kommission des Ständerats hat den Bundesrat deshalb mittels Postulat beauftragt, einen Neutralitätsbericht zu verfassen, um solche Fragen zu beantworten. Das letzte Mal hat der Bundesrat 1993 ausführlich dazu Stellung genommen. Nun hat der Bundesrat in einem 38-seitigen Bericht seine Sicht auf die Schweizer Neutralität dargelegt und seine Handlungen in Bezug auf die Ukraine gerechtfertigt.

Neutralitätsrecht ist alt und bietet viel Spielraum

Die Schweizer Neutralität hat zwar eine jahrhundertealte Tradition, der rechtliche Hintergrund stützt sich jedoch massgeblich auf zwei Haager Abkommen von 1907. Dort sind die Rechten und Pflichten neutraler Mächte kodifiziert worden. In der Bundesverfassung ist die Neutralität nicht geregelt – es steht dort lediglich, dass Massnahmen zur Wahrung der Neutralität getroffen werden müssen.

Gemäss den Haager Abkommen darf sich etwa eine neutrale Macht wie die Schweiz verteidigen, wenn sie angegriffen wird und weiter mit allen Handel betreiben – sofern dieser nicht militärischen Zwecken dient. Aber ihr ist es untersagt, den Kriegsparteien Land zur Verfügung zu stellen, eine Partei militärisch zu unterstützen oder kriegsrelevante Güter aus eigenen Beständen zu liefern. Zudem gilt ein Gleichbehandlungsgebot: Verbietet etwa der Bundesrat einer Schweizer Privatfirma, Waffen an Russland zu liefern, muss das gleiche für die Ukraine gelten.

In der Praxis bieten diese Regeln jedoch grossen Handlungsspielraum. Zum Beispiel, wie diese Bestimmungen auf den Cyberraum angewendet werden sollen – das Abkommen spricht lediglich von Land- und Seekrieg. Oder was bei einem Konflikt als «kriegsrelevante Güter» zählen. Zerstört etwa eine Kriegspartei die Nahrungsvorräte der anderen, kann eine Essenslieferung durchaus kriegsrelevant sein.

Weiter regelt das Neutralitätsrecht nicht, was bei einem Bürgerkrieg gilt – denn die Bestimmungen beziehen sich auf Kriege zwischen Staaten. Der Bundesrat hält deshalb auch in seinem Bericht fest: «Die Neutralität war nie und ist nicht starr. Ihr konkreter Gehalt ergibt sich jeweils aus dem zeitgenössischen Kontext.»

Warum die Schweiz UN-Massnahmen mitträgt

Eine Ausnahme für das Neutralitätsrecht besteht trotzdem: Stellt der UNO-Sicherheitsrat eine Bedrohung, einen Friedensbruch oder eine Angriffshandlung fest, wird das Neutralitätsrecht ausgesetzt. Denn würde der Sicherheitsrat in diesem Rahmen Massnahmen wie etwa Sanktionen beschliessen, welche die Schweiz nicht umsetzt, «würde die Schweiz den Rechtsbrecher faktisch und moralisch unterstützen», hat der Bundesrat bereits 1993 argumentiert. Die Übernahme von Sanktionen ist deshalb auch seit 2002 im Embargogesetz geregelt.

Trotz der Sanktionen sei die Schweiz beim Ukraine-Krieg zur Neutralität verpflichtet. Denn: Eine entsprechende Entscheidung des UNO-Sicherheitsrats blieb bisher aus. Für einen Entscheid müssen alle fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats einstimmig dafür sein – aber Russland als Teil der fünf blockiert allfällige Massnahmen der UNO. Zwar hat die UNO-Generalversammlung mit einer deutlichen Mehrheit den russischen Angriff verurteilt – doch deren Entscheide und Massnahmen sind nicht bindend.

Der Bundesrat hält zwar fest, dass «Neutralität» nicht mit «Gesinnungsneutralität» gleichzusetzen sei: «Der Bundesrat verurteilte vom ersten Tag an die schweren Verletzungen des Völkerrechts durch Russland scharf», wie er im Bericht schreibt. Faktisch darf er aber weder die Ukraine noch Russland militärisch unterstützen.

Kritik von umliegenden Ländern und Politikern

Das hat sich schon in mehreren Entscheiden gezeigt. So etwa hat die Schweiz Deutschland verboten, Schweizer Munition in die Ukraine zu liefern (zentralplus berichtete). Auch Anfragen zur Lieferung von Schutzwesten und Helmen hat der Bundesrat abgelehnt, da diese als militärische und somit kriegsrelevante Güter gelten. Zudem hat der Bundesrat der Nato eine Absage erteilt, als es darum ging, verletzte ukrainische Soldaten zu pflegen (zentralplus berichtete).

Für diese Entscheide habe die Schweiz viel Unverständnis geerntet, räumt der Bundesart im Bericht ein. Die Schweizer Neutralität werde im europäischen Raum vermehrt negativ wahrgenommen: «In Europa ist eine Erwartungshaltung gegenüber der Schweiz spürbar, die europäische Sicherheit und Wertegemeinschaft mitzutragen.»

Auch innerhalb der Schweiz sorgt die bisherige Auslegung der Neutralität bisweilen für Kritik. Allen voran vom Mitte-Präsidenten und Zuger Nationalrat Gerhard Pfister. Er plädiert seit Kriegsbeginn für eine «wertebasierte Neutralität». So erregte er bereits früh Aufmerksamkeit mit der Aussage, dass der Bundesrat durchaus die Kompetenz hätte, Munition an die Ukraine zu liefern.

Spielraum in der Umsetzung der Neutralität

Auf die Frage, was er vom Neutralitätsbericht des Bundes halte, schreibt Pfister, der Bundesrat hätte mit den vorliegenden Gesetzen «genügend Spielraum, den er nutzen kann oder nicht». Dabei verweist er auf seine Ausführungen im «Tages-Anzeiger»: Gemäss Bundesverfassung könne der Bundesrat «zur Wahrung der Interessen des Landes» Verordnungen und Verfügungen erlassen, die die bisherigen Bestimmungen für die Beziehungen zum Ausland übersteuern.

Für Pfister ist die Verteidigung einer europäischen Demokratie solch ein Fall. «Wenn es mit der Neutralität vereinbar ist, Waffen an Saudi Arabien, ein Kriegsteilnehmer in Jemen, direkt zu liefern, sollte es mit der Neutralität auch vereinbar sein, einem Nachbarstaat zu erlauben, in der Schweiz gekaufte Waffen an einen demokratischen europäischen Staat weiterzugeben, der sich verteidigt.»

Diese Lieferungen hat der Bundesrat als Antwort auf eine entsprechende Motion damit begründet, dass lediglich Ersatzteile für Flugabwehrsysteme geliefert worden sind – die ja defensiver Natur seien und vermutlich nicht im Jemen-Krieg zum Einsatz gekommen wären.

Mit der Schweizer Neutralität hält es sich somit ähnlich wie mit den sprichwörtlichen Juristen: Zwei Juristen, drei Meinungen. Auch im Hinblick auf die Neutralität im Ukraine-Krieg ist trotz des Berichts das letzte Wort nicht gesprochen. Zum Schluss des Berichts hält der Bundesrat fest, dass die Schweiz die Auswirkungen des Ukraine-Kriegs weiter analysiere und im Rahmen der aussenpolitischen Strategie eine Auslegeordnung vornehmen werde.