«Eine Trennung ist grundsätzlich denkbar»

Genau dies fordert die Facebook-Gruppe «Kanton Luzern-Stadt» und postet regelmässig Themen, welche den Stadt-Land-Graben aufzeigen. Zugegeben: Mit 130 Mitgliedern ist die Gruppe noch nicht gerade gross und selbst deren Betreiber betrachtet das Anliegen mit einem Augenzwinkern. Abgesehen von Sinn oder Unsinn einer solchen Trennung: zentral+ stellt sich die Frage, ob eine Abspaltung politisch überhaupt möglich wäre. Und ja, sie ist es.

«Eine Trennung ist grundsätzlich denkbar», sagt Professor Rainer J. Schweizer, ehemals Professor für Öffentliches Recht einschliesslich Europarecht und Völkerrecht. Bis es soweit wäre, müsste aber von der Bevölkerung der Stadt, des Kantons und sogar der ganzen Schweiz ein langer Weg zurückgelegt werden.

Am Anfang stünde eine Initiative in der Stadt (800 Unterschriften in 60 Tagen) oder im Kanton (5000 Unterschriften in zwei Monaten). Durch die Annahme einer solchen Initiative, welche die Trennung von Stadt und Kanton zum Ziel hätte, würde je nachdem die Stadt- oder Kantonsregierung den Auftrag erhalten, ein Verfahren zur Trennung auf kantonaler Ebene einzuleiten. Dabei ist es zwingend, dass sich beide Parteien auf ein solches Verfahren einigen könnten. «Aus dem Resultat des Verfahrens würde ein Gesetz über die Teilung von der Stadt und dem Kanton entstehen», führt Schweizer aus. «Dieses müsste zuerst durch eine Volksabstimmung eine besondere Grundlage in der Kantonsverfassung bekommen, und diese Änderung der Kantonsverfassung bräuchte die Genehmigung der Bundesversammlung. Das Trennungsgesetz müsste dann von der Stadt- und der Landbevölkerung angenommen werden.»

Erst nationale Abstimmung würde entscheiden

Wäre sich die Stimmbevölkerung von Stadt und Kanton einig, ginge es darum, die Trennung auch national an der Urne bestätigen zu lassen. Denn die Bildung eines neuen Staatswesens unterliegt in der Schweiz der Hoheit des Bundes. Laut Schweizer wäre gerade diese nationale Abstimmung eine hohe Hürde: «Eine zentrale Frage wäre: Wie würde man der Schweizer Bevölkerung klar machen, dass eine Trennung unvermeidbar ist?» Entscheidend wäre in diesem Zusammenhang, dass sichtbar wäre, dass zwischen Stadt und Land schwere, kaum überwindbare Differenzen bestehen, sowie dass die Abstimmung auf kantonaler Ebene eindeutig ausfallen und damit ein deutliches Signal aussenden würde.

Ebenso dringend wäre es laut dem Rechtsprofessor, dass die Trennung nicht zu einer Veränderung der politischen Verhältnisse zwischen den Kantonen, respektive den Ständen in der Schweiz führen würde: «Dass wie im Fall Bern/Jura ein zusätzlicher Kanton mit vollem Ständerecht entstehen würde, ist eher unwahrscheinlich, da die Westschweiz einen zusätzlichen Deutschschweizer Stand kaum akzeptieren würde.» Daher würde Schweizer eher das Modell der beiden Basel vorschlagen, die sich als Halbkantone das Ständerecht teilen.

Wer bekommt was?

Würde die Trennung von der Schweizer Stimmbevölkerung und den Ständen angenommen und damit der Bund die beiden neuen Kantone anerkennen, ginge es dann für Stadt und Kanton darum, einen Teilungsvertrag abzuschliessen. Dabei müsste verhandelt werden, wie Verwaltungsgebäude und andere Liegenschaften, Verkehrsmittel, Archiv- oder Museumsgegenstände zwischen den zwei Halbkantonen aufgeteilt würden. Die Kantone Bern und Jura beanspruchten für diese Gütertrennung ungefähr zehn Jahre. Dafür verlief der Dialog im Gegensatz zu den beiden Basel friedlich: «Nach den schweren Basler-Konflikten zwischen 1830 und 1833 hatte man eingesehen, dass ein weiter so keinen Sinn mehr machte», erklärt Schweizer. «Das Teilungsverfahren wurde innerhalb von zwei Jahren durch ein eidgenössisches Schiedsurteil abgeschlossen.»

Während Bern und Jura weder als Sieger noch Verlierer aus dem Teilungsverfahren hervorgingen, musste der Kanton Basel-Stadt erhebliche Nachteile in Kauf nehmen: «Die Stadt verlor an Substanz, verlor an Bevölkerung und hatte lange Zeit erhebliche finanzielle Probleme.» Die Kantonstrennung führte unter anderem dazu, dass die Stadt Basel gezwungen war, Vermögenswerte zu veräussern: «Für die Stadt war dies eine Katastrophe», führt Schweizer aus. «Um finanziell zu überleben, verkaufte die Stadt Kunstschätze ins Ausland. So zum Beispiel die berühmte goldene Altarstafel von 1019 aus dem Münster – das Basler Antependium. Diese steht heute in einem Pariser Museum.» Vielleicht würde ja dann auch der Stadt Luzern ein Verkauf der Kunstschätze drohen, um die finanziellen Konsequenzen zu tragen.

Universität beider Luzern?

Neu verhandelt werden müssten ebenfalls die öffentlichen Einrichtungen. Wie würde zum Beispiel der öffentliche Verkehr finanziert und geregelt? Was würde mit den Hochschulen und der Universität geschehen? Ein Blick nach Basel zeigt, dass auch diese Probleme lösbar wären. Da ist es zum Beispiel die Universität beider Basel. «Solche Vereinbarungen wären natürlich auch in Luzern möglich», sagt Schweizer. «Eine Universität beider Luzern, ein KKL beider Luzern, eine VBL beider Luzern. Aber wie würde das dann bei der Polizei ausschauen?» Schweizer betont, dass solche Vereinbarungen verschiedenste Formen annehmen könnten. Die Polizei könne zusammenarbeiten, gleiche oder verschiedene Uniformen tragen und zum Beispiel auch von einer Zentrale aus geleitet werden.

Weitere Vereinbarungen wären auch bezüglich dem Wohnbau oder dem Schul- und Bildungswesen notwendig. Dies alles wäre vor allem für die Stadt eine Herausforderung: Durch die engen Kantonsgrenzen würde die künftige Stadtentwicklung erschwert. Und ob eigener Halbkanton oder nicht: Die Zentrumlasten würden der Stadt Luzern erhalten bleiben, eine Verkehrspolitik würde aber nur in Zusammenarbeit mit dem Kanton Luzern-Land gelingen. Diese Komplexität wäre laut Schweizer auch die grösste Herausforderung einer Trennung: «Es würde alles schwieriger werden und es würden viele Verträge benötigt. Aber auch solche Vereinbarungen zu treffen wäre möglich. Viele solcher Fragen würden schon im Trennungsvertrag geregelt werden.»

Keine Probleme sieht Schweizer in Sachen Finanzausgleich: «Jeder der zwei Halbkantone würde nach seiner Leistungsfähigkeit und seinem Bedarf beurteilt. Und nach wie vor würden die Zentrumslasten der Stadt Luzern berücksichtigt.»

Das eigentliche Problem ist die Agglomeration – nicht das Land

Fraglich ist, welche Auswirkungen nur schon die Diskussion einer Trennung auf den Zusammenhalt der Bevölkerung hätte. Laut Schweizer würde ein solcher Prozess die Gräben weiter vertiefen: «Man würde der Stadt vorwerfen, keine Verantwortung übernehmen zu wollen.» Dies sei am Beispiel beider Basel zu sehen. Der Konflikt sei heute noch spürbar, da sich beide Kantone politisch und sozial auseinander gelebt hätten. «Die Fronten lassen sich so zusammenfassen: Das eher liberal-konservative Land will mit der linken Stadt nichts zu tun haben. Und die Stadt wirft der Landschaft vor, nur zu profitieren, aber nichts zu leisten.»

Schweizer betont, dass eine allfällige Trennungabsicht weniger in den ländlichen Regionen des Kantons Luzern einen Nährboden findet, sondern viel mehr mit den Problemen zusammenhängt, welche heute eine grössere Stadt mit den Agglomerationsgemeinden zu bewältigen hat: «Die Stadtkörper gehen über die Stadtgrenzen hinaus. Da bilden sich Agglomerationsgemeinden, die stolz auf ihre Eigenständigkeit sind, den Städten aber oft die Zusammenarbeit verweigern.» Dies könne laut Schweizer wie zum Beispiel im Raum Bern tatsächlich zu erheblichen Problemen führen. Die Auslöser für eine Trennung wären also eher auf Probleme mit den der Stadt angrenzenden Gemeinden zurückzuführen: «Weniger, dass die Städter nichts mit dem Entlebuch zu tun haben wollen.» Dieses Problem ist real, so forderte die Stadt Luzern erst kürzlich, dass sich der Kanton stärker an den Zentrumskosten beteiligt.

Blutige Konflikte trennten Basel

Ein Blick auf die Basler Kantonstrennung zeigt, dass eine Abspaltung wohl auch für Luzern alles andere als die optimale Lösung wäre. Im 18. Jahrhundert bestand der Kanton Basel aus der Stadt, deren Gebiet in den Jahrhunderten davor durch Zukauf der Landschaft stückweise erweitert wurde. Erst mit der helvetischen Revolution 1798 wurden die Untertanengebiete durch eine Abstimmung in der Stadt und auf dem Land rechtlich gleichgestellt – doch die nachfolgende Kriegs- und Besatzungszeit bewirkte, dass die Machtverhältnisse weitgehend unverändert blieben.

Auch eine neu angenommene Kantonsverfassung 1831, welche das Baselbiet der Stadt gleichstellte, konnte die Strukturen nicht aufbrechen. Das Land setzte darauf eine eigene Regierung ein und provozierte damit einen militärischen Eingriff der Stadt. Schlussendlich musste die eidgenössische Armee den Konflikt beruhigen und versuchte die verstrittenen Parteien auseinander zu halten. 1832 wurde der Kanton Basel-Land unter dem Vorbehalt der Wiedervereinigung gegründet, und die Trennung der beiden Kantone wurde im August 1833 von der Tagsatzung, der Delegiertenversammlung aller Kantone, genehmigt und vollzogen.

Einen ersten Versuch, die Kantone wieder zu vereinen, lancierte die Stadt 1861. Doch nicht nur die ländliche Regierung sprach sich einstimmig dagegen aus, auch an der kantonalen Abstimmung scheiterte das Vorhaben. 1938 wurde dann eine Wiedervereinigung von beiden Kantonen angenommen, doch der zweite Weltkrieg verhinderte die Umsetzung und nach dessen Ende versagte die Eidgenössischen Räte die Genehmigung. Erst auf Grund einer in der Landschaft deutlich angenommenen Initiative wurde der Vereinigungsbeschluss von 1938 von der Bundesversammlung 1960 genehmigt. Doch eine neue, gemeinsam ausgearbeitete Kantonsverfassung lehnte 1969 die Landschaft ab; dafür wurde aber die partnerschaftliche Zusammenarbeit gesetzlich festgehalten.

Vielleicht wird in Basel das Jahr 2014 die Wende bringen. Sowohl in Basel-Stadt wie auch Basel-Land konnten genug Unterschriften gesammelt werden, so dass noch im ersten Halbjahr 2014 über eine Wiedervereinigung abgestimmt werden soll. Bei einem positiven Resultat wird davon ausgegangen, dass die Fusion 2025 vollzogen werden könnte. Aktuell geht man davon aus, dass die Stadt klar zustimmen wird. Auf dem Land ist die Frage umstrittener, da bei einer Annahme mit zusätzlichen Kosten aufgrund der städtischen Zentrumslasten zu rechnen ist.

Religiöse und sprachliche Barrieren im Jura

Das Beispiel Basel zeigt, dass die Trennung aufgrund von Streitigkeiten auf Dauer keine Ideallösung war. Anders verhält es sich bei den Kantonen Bern und Jura. Der nördliche Jura gehörte, bevor er 1815 dem Kanton Bern zugeschlagen worden war, viele Jahrhunderte lang zum Fürstbistum Basel und war somit mehrheitlich römisch-katholisch geprägt. Dies führte für die Jurassier zu Identifikationsproblemen bezüglich der Religion. Zusätzlich wurde dieser Konflikt durch die Sprachbarriere gegenüber dem südlich von Biel deutschsprachigen Bern belastet.

Eine Gruppe von Separatisten kämpfte im Jura 40 Jahre lang für die Entstehung eines eigenen Kantons. Dieser wurde schlussendlich 1978 vom Schweizer Stimmvolk und den Ständen angenommen. In der heissen Phase des Streites über die Trennung des Jura von Bern ging es nicht ohne Streitigkeiten und schwere Zusammenstösse. Doch nach der grundsätzlichen Einigung zwischen den Parteien konnte der Prozess mit mehr Ruhe durchgeführt werden. Ingesamt dauerten die Neugründung des Kantons Jura und der Teilungsprozess über zehn Jahre.

Noch heute kämpfen Teile der Jurassier dafür, dass die restlichen französisch sprechenden Regionen des Kantons Bern sich dem Kanton Jura anschliessen. Eine letzte Abstimmung zu dieser Frage fand 2013 statt und wurde von den Bernern abgelehnt, von den Jurassiern aber klar angenommen. Jetzt steht nur noch eine Debatte darüber aus, ob eventuell die bernische Gemeinde Moutier an der Grenze zum Kanton Jura zu diesem hinüberwechselt. Die Grenzen der Schweizer Kantone sind also auch in heutiger Zeit alles andere als in Stein gemeisselt.