Die Ombudsstelle des Kantons Zug behandelt auch Fälle von Whistleblowing. Diese sind aber äusserst selten. (Bild: Screenshot)
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Die Ombudsstelle des Kantons Zug behandelt auch Fälle von Whistleblowing. Diese sind aber äusserst selten. (Bild: Screenshot)

Meldestellen klären lediglich ab und beobachten

8min Lesezeit

Die Zentralschweizer Verwaltungen sind mit ihren Bemühungen zum Schutz von Whistleblowern unterschiedlich weit. Während die Schaffung einer neuen Anlaufstelle im Kanton Luzern ewig dauert, sind die Zuger mit ihrer Ombudsstelle schon einen Schritt weiter. Beide verweisen auf ihre Unabhängigkeit. Transparency International Schweiz kritisiert einerseits diese und verweist andererseits auf die begrenzten Kompetenzen der Meldestellen.

Die Luzerner Polizeikrise verlieh den politischen Diskussionen um eine Whistleblower-Stelle im Kanton Luzern neuen Schwung. Als erste beim Kanton richtete die Luzerner Polizei eine unabhängige externe Meldestelle ein. Diese ermöglicht Mitarbeitenden der Polizei, strafbare Handlungen innerhalb des Unternehmens zu melden und aufzudecken, ohne rechtliche Konsequenzen fürchten zu müssen. Dafür wurden sie ausdrücklich vom Amtsgeheimnis gegenüber der Meldestelle entbunden. Für alle anderen Mitarbeitenden der Luzerner Kantonsverwaltung fehlt eine unabhängige Meldestelle. Jetzt zieht der Kanton endlich nach.

Denn bereits im Juni 2007 forderte Kantonsrat Guido Graf den Regierungsrat in einer Motion auf, eine gesetzliche Grundlage für eine verbesserte Verwaltungskontrolle zu schaffen. Er schlug schon damals eine «kompetente und unabhängige Stelle» vor, an die sich Angestellte und besonders Whistleblower wenden können. Zudem seien diese darin personalrechtlich zu schützen.

Acht Jahre Verspätung

Zurzeit läuft die Vernehmlassung des Gesetzesentwurfs. Die längst geforderte gesetzliche Grundlage tritt vermutlich aber erst Mitte 2015 in Kraft, wie Madeleine Meier vom kantonalen Justiz- und Sicherheitsdepartement sagt – notabene acht Jahre nachdem Margrit Zopfi und Esther Wyler als Angestellte der Stadt Zürich auf systematische Missbräuche in der Sozialpolitik hingewiesen haben, darauf fristlos entlassen und vor Gericht zu Geldstrafen verurteilt wurden.

Auszug aus der Motion über die Verbesserung der Verwaltungskontrolle und die Optimierung der Verwaltungsabläufe:

«Die neue Verwaltungskontrolle soll so ausgestaltet werden, dass Bürger, aber auch Verwaltungsangestellte, Wahrnehmungen betreffend ungenügender Führung der Verwaltungstätigkeit oder überkomplizierte Administrativaufwendungen einer kompetenten und unabhängigen Stelle melden können. Angestellte (insbesondere «Whistleblower») sind personalrechtlich zu schützen, wenn sie an diese unabhängige Stelle gelangen.»

«Geplant ist, dass auch alle anderen Mitarbeitenden der Verwaltung die Möglichkeit erhalten, vertrauliche Mitteilungen an eine noch zu schaffende Anlaufstelle zu machen, ohne sich dabei strafbar zu machen», sagt Madeleine Meier zum Gesetzesentwurf. Das gelte aber nicht, wenn vertrauliche Mitteilungen beispielsweise an die Medien gingen (Siehe Box).

Whistleblowing mit grossem Risiko verbunden

Häufig geraten Whistleblower aufgrund ihrer Beschwerden in Verruf. Sie fürchten, ihren Arbeitsplatz zu verlieren. Unabhängige externe Meldestellen können ihnen dabei den nötigen Schutz bieten.

Das heutige Recht sieht aber vor, dass Arbeitnehmende den Arbeitgebern zuerst die Möglichkeit bieten müssen, Meldungen über Missstände zu überprüfen und die Angelegenheit intern zu regeln. Erst danach sollten Arbeitnehmende an externe Meldestellen gelangen. Dies sei jedoch aufgrund der bestehenden Rechtsprechung für Whistleblower mit einem grossen Risiko verbunden, schreibt die Geschäftsführerin von Transparency International Schweiz in einem Artikel. Der Bundesrat hat seinerseits im November 2013 entschieden, den Kündigungsschutz für Whistleblower nicht auszubauen.

Die Ombudsfrau des Kantons Zug sowie der Leiter des kantonalen Personalamtes, Fabio Lanfranchi, weisen ebenfalls darauf hin, dass sich Betroffene in erster Linie an ihre direkten Vorgesetzten wenden, den internen Dienstweg beschreiten sollten.

Unterschiedliche Organisationsmodelle

Sowohl die Kantone Luzern und Zug, aber auch die Stadt Luzern wollen eine Meldestelle für Whistleblower schaffen oder haben dies bereits getan. Wie diese aussehen soll und wo sie angesiedelt wird, ist dabei unterschiedlich. Während der Kanton Zug und die Stadt Luzern ihre Whistleblower-Stellen bei ihren Ombudsstellen angliedern, will der Kanton Luzern eine von der Verwaltung ganz losgelöste unabhängige Stelle schaffen. Über eine Ombudsstelle verfügt er nicht.

«Die Diskussion über eine unabhängige Meldestelle wird seit Jahren immer wieder geführt», bemerkt Madeleine Meier vom kantonalen Justiz- und Sicherheitsdepartement. In zahlreichen anderen Kantonen und Städten bestehen bereits Meldestellen für Whistleblower. Meistens sind diese ebenfalls bei der Ombudsstelle angesiedelt, so zum Beispiel in den Kantonen Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Bern, Waadt und Zürich sowie den Städten Bern, St. Gallen, Winterthur und Zürich.

Die Whistleblower-Stelle der Stadt Luzern wird Anfang April mit der Ombudsstelle zusammengelegt. Letztere arbeitet unabhängig von der Stadt. Bisher hat ein Rechtsanwalt die Meldestelle im Auftragsverhältnis für die Stadt geführt.

Auch der Kanton Zug verfügt über eine Ombudsstelle. Fälle von Whistleblowing würden sehr selten vorkommen, sagt Katharina Landolf. «In den letzten dreieinhalb Jahren waren es zwei Fälle. Eine Meldung erfolgte durch eine externe Stelle, die andere durch eine Person im Dienst des Kantons», fügt die Ombudsfrau an. In beiden Fällen habe sich der Verdacht nicht bewahrheitet.

«In den letzten dreieinhalb Jahren waren es zwei Fälle.»

Katharina Landolf, Zuger Ombudsfrau

Zug hat gesetzliche Grundlagen bereits geschaffen

Erst seit Anfang Jahr verfügt Zug nun im Personalgesetz über die gesetzlichen Grundlagen, damit «Auspacken» ohne rechtliche Folgen möglich ist. Bei der Zuger Ombudsstelle ist Whistleblowing aber schon länger möglich. Sämtliche Mitarbeitende der gemeindlichen und kantonalen Verwaltung können sich an sie wenden. Der Regierungsrat beabsichtige zudem, die Meldestelle für das Whistleblowing bei der bereits bestehenden Ombudsstelle einzurichten, sagt Fabio Lanfranchi, Leiter des kantonalen Personalamtes.

Landolf kann durch die neue gesetzliche Grundlage ab sofort bei «berechtigten Meldungen eines Missstandes einen gewissen Schutz vor arbeitsrechtlichen Massnahmen gewährleisten». Sind Meldungen von strafbaren Handlungen jedoch unberechtigt, wird die Treuepflicht gegenüber dem Arbeitgeber verletzt. Das wiederum hat rechtliche Folgen. Welche Meldungen «berechtigt» sind und welche nicht, entscheidet die Ombudsperson oder die untersuchende Stelle, sagt Katharina Landolf.

Zahnlose Meldestellen?

Die Organisation Transparency International Schweiz kümmert sich besonders um das Thema Whistleblowing. In einem Bericht kritisiert sie, Ombudsstellen seien nur begrenzt als Anlaufstelle für Whistleblower geeignet, da sie meist keine eigenen Untersuchungskompetenzen hätten. Handelt es sich bei den Meldestellen also um zahnlose Institutionen?

Für die Zuger Ombudsstelle treffe dies nicht zu, sagt Ombudsfrau Landolf. «Ich könnte dafür sorgen, dass es strafrechtliche Untersuchungen gibt.» Sie könne zudem kontrollieren, wie die Meldungen weiter bearbeitet würden. Weiter sorge sie auch dafür, dass Untersuchungen in Gang gesetzt würden. Dazu prüft Landolf letztlich auch die Umsetzung von Massnahmen. Die Regelung des Verfahrens bei einer Meldung von Missständen sei noch in Arbeit.

Bereits heute kann Landolf Akten vollständig einsehen. Und die Behörden sind zur Mitarbeit verpflichtet. Landolf hat jedoch keine Entscheidungsbefugnis. «Ich kann nur Vorschläge unterbreiten und allenfalls Meldungen an die vorgesetzte Behörde machen.» Im Vordergrund stehen Beratungen, Abklärungen und Vermittlungsversuche. «Wenn ich aber der Meinung wäre, dass ein Missstand gravierend ist, dann würde ich allenfalls auch Kontakt mit der entsprechenden vorgesetzten Behörde aufnehmen und um eine Untersuchung bitten», sagt die Zuger Ombudsfrau. Sie weist zudem darauf hin, dass bei «echten Fällen» meistens externe Personen für die Untersuchung beigezogen würden.

«Wenn ich aber der Meinung wäre, dass ein Missstand gravierend ist, dann würde ich allenfalls auch um eine Untersuchung bitten.»

Katharina Landolf

Tatsächlich sind die Kompetenzen der Whistleblower-Stellen eingeschränkt. Sie funktionieren lediglich als Anlaufstellen. Diejenige der Luzerner Polizei «kann sich nur durch Rückfragen bei den meldenden Personen, sofern diese nicht vollkommen anonym bleiben, ein Bild verschaffen», sagt Madeleine Meier vom Luzerner Justiz- und Sicherheitsdepartement. Danach informiere die Meldestelle das Departement und diese gehe dem gemeldeten Problem nach. Nach griffigen Massnahmen tönt das nicht, wobei hier zudem die Unabhängigkeit der Meldestelle Anlass zu Fragen gibt.

Kanton Luzern plant von der Verwaltung unabhängige Meldestelle

Eine zahnlose Meldestelle will die kantonale Luzerner Verwaltung verhindern. Geplant ist gemäss der Vernehmlassungsvorlage eine separate Meldestelle für Whistleblowing als selbständiges und unabhängiges staatliches Organ. Dieses soll nicht in die Departementsverwaltung eingegliedert werden, administrativ aber der Staatskanzlei zugeordnet sein. Die Anlaufstelle soll Meldungen über Missstände entgegennehmen und wäre zu weiteren Abklärungen befugt. Wie im Kanton Zug soll die Verwaltung bei Abklärungen zur Mitwirkung verpflichtet werden.

Den Vorteil einer unabhängigen Stelle sieht auch Ombusfrau Katharina Landolf. Allfällige Meldungen könnten nicht unterdrückt werden und es kontrolliere jemand, dass eine Untersuchung überhaupt stattfinde und ob mögliche notwendige Massnahmen auch wirklich durchgeführt würden. Doch auch bei einer unabhängigen externen Meldestelle hätten Personen Angst um ihre Arbeitsstelle, ergänzt sie.

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